Droit - Hervé Andres
L'exclusion des étrangers du droit de vote: point névralgique de contradiction entre souveraineté et démocratie
Hervé Andres
Je voudrais tout d’abord remercier les organisateurs de m’avoir sollicité pour ce symposium, dont le titre est bien ambitieux : « fondements d’une nouvelle civilisation ». C’est exactement ce dont il s’agit : une nouvelle civilisation est en train de se fonder. Et dans ce qui est en train de se fonder, la dimension politique est incontournable.
Mon intervention vise à contribuer à la réflexion politique sur une nouvelle civilisation démocratique. A partir de la question du droit de vote des étrangers, je voudrais ouvrir des pistes pour une refondation réellement démocratique, par delà le principe de souveraineté.
D’abord, je vais commencer mon intervention par un état des lieux qui montre que globalement, les étrangers sont privés du droit de vote. Même si les exceptions sont nombreuses, elles sont limitées. Mon deuxième point sera alors de montrer pourquoi cette question est importante pour la démocratie. Ensuite, je poserai le problème de la contradiction fondamentale entre principe de souveraineté et démocratie. Et enfin, je voudrais ébaucher des pistes de réflexion théorique pour une nouvelle démocratie.
1) La situation actuelle
Alors, tout d’abord, un premier constat : en général, dans le monde, les résidents étrangers n’ont pas le droit de vote. C’est une règle générale, avec beaucoup d’exceptions, mais qui restent limitées. Deux pays sur trois dans le monde n’accordent pas le droit de vote aux étrangers. Et un tiers des pays dans le monde accorde le droit de vote à certaines catégories d’étrangers, au moins à certaines élections. C’est tout de même important : un pays sur trois dans le monde. Je ne vais pas développer ici l’inventaire de toutes les situations, mais on peut distinguer quelques modèles rapidement :
Dans une quarantaine de pays, tous les résidents étrangers, au bout d’une certaine durée de résidence, peuvent voter à certaines élections (souvent, les municipales, mais parfois les élections de niveau intermédiaire ou les élections nationales). Par exemple, en Irlande, depuis longtemps, les étrangers peuvent voter aux élections municipales. Et en Uruguay, ils peuvent voter à toutes les élections.
Ensuite, certains pays n’accordent le droit de vote qu’à une certaine partie des résidents étrangers, sur la base de certains critères. Le Royaume-Uni donne le droit de vote à toutes les élections, à tous les citoyens du Commonwealth (en général, les ressortissants des anciennes colonies britanniques), ce qui représente la majorité, mais pas la totalité des étrangers qui résident au Royaume-Uni. L’Union européenne a institué un système comparable, qui impose à tous les pays de l’UE de donner le droit de vote à tous les citoyens européens, c’est-à-dire à tous ceux qui ont une nationalité d’un pays de l’UE. Par exemple, en Italie ou en France, seuls les citoyens européens ont le droit de vote, et seulement aux élections municipales et européennes. En Espagne, le critère, c’est la réciprocité. Si les pays étrangers accordent le droit de vote aux citoyens espagnols, alors leurs ressortissants bénéficient du droit de vote municipal en Espagne. Et comme la plupart des pays latino-américains accordent le droit de vote aux étrangers, eh bien, la plupart des latinos ont maintenant le droit de vote municipal en Espagne. Mais pas les Marocains (pour le moment en tout cas), ni la plupart des Africains.
Donc, il s’agit là d’une première modalité d’ouverture : certains pays accordent le droit de vote à tous les étrangers, et d’autres à certaines catégories d’étrangers seulement.
Deuxième modalité d’ouverture : le niveau des élections. Beaucoup de pays n’accordent le droit de vote aux étrangers qu’aux élections locales seulement. C’est une sorte de demi-solution, consistant à ménager la souveraineté nationale, tout en ouvrant les voies de la citoyenneté locale. Personnellement, je pense que c’est une voie qui peut être intéressante concrètement, c’est mieux que rien, mais cela instaure de nouvelles discriminations, et c’est une façon de contourner le problème sans poser les questions de fond. Bref, certains pays ouvrent le droit de vote aux étrangers aux élections locales seulement, mais il en est quand même 25 qui accordent le droit de vote à des étrangers aux élections nationales…
Il reste qu’en majorité, la plupart des pays dans le monde, y compris ceux qui se présentent comme démocratiques considèrent que pour avoir le droit de voter, il faut avoir la nationalité[1] de ce pays. Et les étrangers sont exclus.
Et par ailleurs, aucun pays dans le monde n’accorde une stricte égalité des droits politiques entre ses ressortissants et les étrangers qui y résident. Même s’ils ont le droit de vote pratiquement dans les mêmes conditions, il y a des exclusions par rapport à l’éligibilité. En Nouvelle-Zélande, les étrangers peuvent voter aux élections nationales, mais pas être élus.
Ce qui domine dans les faits et dans les normes en vigueur, et plus encore dans les esprits et dans les représentations, c’est le paradigme d’exclusion des étrangers de la sphère politique. Cela paraît en général tout à fait « normal » (je mets ce mot entre guillemets) d’exclure les étrangers des droits politiques. Cela paraît normal. Cela semble être la règle générale. Et le droit de vote des étrangers semble être une exception, certes courante, mais limitée en portée.
2) Un problème de démocratie
Pourtant, et ce sera mon deuxième point, le droit de vote est important pour la démocratie.
Cette proposition « le droit de vote est important pour la démocratie » ne va pas de soi. Ce n’est pas si évident. Chez les Grecs, la démocratie antique préférait le tirage au sort comme mode de désignation des personnes chargées d’assumer des fonctions publiques. Le tirage au sort présente l’avantage de placer les citoyens sur un plan de stricte égalité. Tout le monde a autant de chances de se voir tirer au sort. Ce mode de désignation pourrait d’ailleurs être utile dans certaines situations.
Le vote est un mode de décision, qui permet, soit de désigner des représentants (c’est la démocratie représentative), soit de décider directement (on répond « oui » ou « non » à une question, par exemple, c’est la démocratie directe).
Le point le plus important est que le vote est un outil de décision pour une collectivité.
S’il n’y a pas de collectivité, il n’y a pas de vote. Si je suis tout seul, et si je me demande si je vais à la mer ou à la montagne, je décide et j’y vais. Mais si je suis avec ma famille, et si on se demande si on va à la mer ou à la montagne, là, peut-être, nous allons discuter et aboutir à une décision collective, peut-être par consensus, ou peut-être on y arrivera par une sorte de vote.
Ce qui est important de retenir, c’est que le vote n’a de sens que parce qu’il y a une collectivité. Et la politique, cela commence justement par la pluralité. C’est en tant qu’ils sont plusieurs que les hommes et les femmes sont des acteurs politiques. C’est parce que nous sommes plusieurs, c’est parce que nous sommes beaucoup, que nous devons trouver des mécanismes de fonctionnement collectif. Et comme il y a des décisions à prendre, il faut un mécanisme de décision pour des grands nombres de gens. Et là, globalement, les Grecs avaient bien étudié la question. Soit c’est une seule personne qui décide (le roi, qui peut devenir un tyran). Soit c’est un petit nombre de personnes qui décident (les plus riches, les plus sages, les meilleurs). Soit, c’est tout le monde, la multitude qui décide (et c’est là l’invention de la démocratie, le pouvoir du peuple).
C’est ici une première fonction du vote qu’on peut qualifier d’instrumentale. Le vote, c’est un outil pour prendre des décisions.
Mais il y a une deuxième fonction qui est à mon avis plus importante, et qui est d’ordre symbolique. En politique, comme dans beaucoup d’autres domaines, le symbolique, c’est très important.
La ritualisation des opérations de vote montre bien que ce qui se joue lors d’un vote, ce n’est pas seulement le résultat pratique (la décision « oui » ou « non », « Obama » ou « Mac Cain »), c’est aussi une grande opération symbolique où une communauté prend conscience d’elle-même.
Le vote, c’est ce qui marque l’appartenance à une collectivité. Si je vote, c’est que je suis membre de cette collectivité : la communauté politique. Si je ne peux pas voter, c’est que je ne suis pas membre de cette collectivité. Quel est mon statut, quel est mon rapport aux autres ?
Ainsi, ce qui se joue, c’est une question de délimitation, et donc, de définition de la communauté elle-même. Tracer de telle ou telle façon les frontières de la communauté politique, c’est concevoir d’une façon ou d’une autre cette communauté politique. La communauté politique, ce n’est pas une communauté comme les autres, ce n’est pas quelque chose de naturel, de donné par essence. C’est un certain type de lien qui est tissé entre ses membres, c’est la reconnaissance mutuelle des hommes et des femmes comme acteurs pluriels et singuliers de leur destin commun. Ce qui les définit, c’est leur égalité et leur liberté. Ce n’est pas une simple agrégation d’individus vivant côte à côte. La politique, c’est l’espace dans lequel les acteurs cherchent à résoudre les conflits en dépassant la violence.
Fondamentalement, exclure les étrangers du droit de vote revient à les exclure de la communauté politique. Et cela revient à définir la communauté politique d’une certaine façon. A l’inverse, reconnaître le droit de vote aux étrangers revient à les inclure dans la communauté politique. Et donc, cela définit la communauté politique d’une autre façon.
Examinons ces deux façons. D’un côté l’exclusion des étrangers. Puis de l’autre côté, leur inclusion. C’est là où j’en viens au problème du rapport entre souveraineté et démocratie.
3) Souveraineté vs démocratie
Tout d’abord, la conception traditionnelle consiste à exclure les étrangers du droit de vote. Au nom de quoi ? Au nom de la nationalité. Qu’est-ce que la nationalité ? C’est un terme ambigu, qui pose des problèmes quand on passe d’une langue à une autre. Il y a 2 dimensions. D’une part, il s’agit d’une identité collective qui se rattache à un groupe spécifique, la nation. En ce sens, nationalité a presque un sens culturel. D’autre part, il s’agit d’un statut juridique, qui lie une personne à un Etat souverain. C’est ce deuxième sens, juridique, qui est important dans notre problème. En effet, si le droit de vote est réservé à ceux qui ont la nationalité, ce qui va compter, ce n’est pas l’identité culturelle, mais le fait d’avoir ou pas la nationalité d’un point de vue juridique. Si vous avez la nationalité italienne, vous pouvez voter aux élections italiennes, même si vous êtes d’origine africaine, même si vous ne vous sentez pas italien, même si les autres Italiens ne vous considèrent pas comme italien. Le problème d’identité est un autre problème. Du point de vue du droit de vote, ce qui compte, c’est le statut juridique.
Mais qu’est-ce que la nationalité du point de vue juridique ? Qu’est-ce que ce statut juridique ? Un ensemble de droits et de devoirs qui vous lient à un Etat souverain. Est-ce un contrat entre deux personnes placées sur un plan d’égalité ? Pas du tout. La nationalité vous est imposée dès votre naissance, en fonction de votre situation personnelle (le lieu de naissance, la nationalité de vos parents). Ensuite, en fonction de l’évolution de votre situation, vous pouvez prétendre à demander la nationalité d’un pays. L’Etat n’est jamais obligé de vous l’accorder. Ce n’est donc absolument pas la liberté qui prime. Votre nationalité est déterminée par le hasard de la naissance, et c’est toujours les règles de l’Etat qui vont s’imposer à vous que ce soit pour acquérir ou pour quitter la nationalité. Il est d’ailleurs très difficile de quitter volontairement une nationalité. Et on a bien vu, au 20e siècle, ce que cela donnait de faire dépendre les droits des êtres humains des Etats souverains. Des millions de personnes se sont retrouvées apatrides. Et l’exemple le pire, c’est celui de l’Allemagne nazie, qui en tant qu’Etat souverain, avait tout à fait le droit de déchoir de sa nationalité des millions de juifs, qui se retrouvées sans aucun droit. C’est ce qu’a fait également le Régime de Vichy en France. Tout à fait légalement.
Ainsi, la nationalité place l’être humain dans la dépendance totale vis-à-vis de l’arbitraire d’un Etat. Bien sûr, tous les Etats ne sont pas nazis. Mais le fait qu’un Etat puisse devenir nazi – et d’ailleurs, de nombreux Etats ont dérivé dans ce sens et continuent encore de le faire aujourd’hui – montre le danger qu’il y a à faire dépendre les droits des personnes de l’arbitraire d’un Etat.
La nationalité est la concrétisation au niveau des personnes de la souveraineté des Etats. Qu’est-ce que la souveraineté ? Etymologiquement, c’est un principe de supériorité. Le souverain, c’est un supérieur. C’est quelqu’un qui impose sa volonté. C’est le principe de légitimation du pouvoir monarchique, et qui bizarrement, a réussi à muter dans le cadre des démocraties inventées durant les 2 ou 3 derniers siècles.
La souveraineté du souverain est devenue la souveraineté du peuple, ou la souveraineté nationale. On a pensé que la démocratie moderne, c’était la souveraineté du peuple, et dans un cadre national, la souveraineté nationale. Ce serait désormais le peuple qui serait souverain. La loi serait l’expression de la volonté générale. Vous connaissez cette fiction, dont je ne nie pas qu’elle dise une part de vérité, mais une part seulement.
Mais si c’est le peuple qui est souverain, comment se fait-il qu’une partie de lui-même est exclue ? En effet, si les étrangers sont exclus du peuple souverain, c’est que la souveraineté de l’Etat (qui se traduit par la définition de la nationalité, par le tracé des frontières entre ceux qui y sont et ceux qui n’y sont pas) c’est que la souveraineté de l’Etat est préalable à la constitution du peuple. Ce n’est donc pas le peuple qui est souverain, mais bel et bien l’Etat, c’est-à-dire, l’organisation d’une minorité qui va préalablement imposer son pouvoir à une majorité.
4) La démocratie par delà la souveraineté
Examinons pour finir l’autre façon de concevoir la communauté politique, en incluant les étrangers. L’idée, c’est que sans avoir la nationalité de l’Etat, les étrangers seraient tout de même des citoyens, c’est-à-dire, des acteurs reconnus de la politique là où elle se joue.
Face au concept de nationalité, on peut opposer le concept de citoyenneté. Face au concept de souveraineté, on peut opposer le concept de démocratie.
« Citoyenneté ». Le mot pose encore plus de problèmes en passant d’une langue à une autre. En anglais, « citizenship » a pratiquement perdu tout sens autonome, et signifie nationalité en tant que statut juridique liant une personne à un Etat. En italien, je crois que « cittadinanza » est également utilisé dans le même sens de statut juridique, alors que « nazionalità » existe et peut être utilisé dans le sens de statut juridique. En espagnol comme en français, nous avons les deux termes distincts (nacionalidad et ciudadanía, nationalité et citoyenneté).
L’idée d’une citoyenneté déconnectée de la nationalité correspond à un retour au sens proprement politique du terme de citoyenneté. Cela renvoie à la cité (terme romain), et donc à la polis (terme grec). La citoyenneté, c’est la participation à la vie de la cité. La cité, ce n’est pas la ville, le village, l’agglomération urbaine. La cité, c’est l’espace politique.
Reconnaître que les étrangers (peu importe d’où ils viennent, peu importe s’ils ont encore des liens avec leur pays d’origine) sont membres de la communauté politique, c’est définir cette communauté politique non pas en fonction de la naissance, non pas en fonction de l’arbitraire des règles d’un Etat, mais à partir de la participation à un espace politique.
A partir du moment où les étrangers sont là et participent à cet espace politique, à partir du moment où ils sont concernés par le destin de cette collectivité, qu’ils doivent en respecter les lois (et comme c’est souvent mentionné, payer les impôts), eh bien, il semble logique de leur reconnaître le droit de vote, qui est l’outil instrumental et symbolique de la décision politique.
Aller dans cette direction, c’est renouer avec le potentiel universaliste et forcément insurgeant de la démocratie. La démocratie cherche toujours à sortir du cadre institué. Elle ne saurait se limiter à une définition formaliste. Au contraire, il convient de se rappeler que le terme est à l’origine une insulte, pour désigner une forme de pouvoir où gouvernent ceux qui n’ont aucun titre à gouverner (notamment, ceux qui ne sont pas riches). La démocratie, à l’origine, est une rupture dans l’ordre naturel. Elle implique toujours une remise en question du pouvoir. Elle n’est jamais finie, arrivée. Elle est au contraire un horizon, une ligne de conduite, une exigence contestataire. Et notamment, l’histoire de la démocratie, c’est l’histoire de la lutte pour la conquête de droits par ceux qui sont exclus. Le suffrage universel est une des manifestations de cette histoire, où il a fallu reculer toujours plus loin les limites de la domination, pour que les ouvriers, les illettrés, les pauvres, les femmes, les indigènes colonisés, les esclaves et anciens esclaves, les jeunes, etc. puissent voter.
Je crois que cette histoire continue avec la lutte pour le droit de vote des étrangers.
Sur le plan théorique, la question du droit de vote des étrangers est un révélateur de l’impasse dans laquelle est enfermée la démocratie, si elle en reste à une définition formaliste, dans le cadre du principe de souveraineté. Fondamentalement, le principe de souveraineté est un principe de domination, d’imposition de la volonté d’un seul. La fiction du peuple souverain trouve ses limites aujourd’hui. Au 20e siècle, la souveraineté de l’Etat a permis les plus grands massacres de l’histoire de l’humanité, dans le respect des règles formelles de l’Etat. Au 21e siècle, la souveraineté des Etats ne permet pas la protection des peuples contre les ravages de la globalisation. Les multinationales imposent leurs lois et la souveraineté ne subsiste plus que dans ses aspects purement répressifs, afin de rendre plus précaires encore les existences de millions de migrants sur la planète.
Je sais bien que certains Etats essaient, en Amérique du Sud notamment (je pense à l’Equateur, à la Bolivie, au Venezuela par exemple) de bâtir de réelles démocraties en revenant à un idéal de souveraineté populaire. J’observe ces expériences avec intérêt et admiration. Mais je ne vois pas comment, à terme, le principe de souveraineté (même populaire) est conciliable avec l’exigence démocratique, dans la mesure où il est l’expression de l’imposition d’une volonté, de la volonté d’un seul. La fiction du peuple souverain a permis sans doute d’avancer. Mais je pense que l’avenir de la démocratie réside dans la prise en compte du caractère pluriel des êtres humains et de leurs volontés particulières. La nécessité de construire du commun, que ce soit à l’échelle d’un village, d’une région ou de la planète ne peut être prise en compte que dans une perspective résolument universaliste. Le droit de vote des étrangers sans aucune limitation me paraît être une des briques essentielles de la démocratie future.